España ante la reforma del Consejo de Seguridad

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Blog "Celeste sobre fondo manzana"
30ABRIL2014
España ante la reforma del Consejo de Seguridad

La Carta de las Naciones Unidas atribuye al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de velar por el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.​

​1) El Consejo de Seguridad al servicio del conjunto de los miembros de Naciones Unidas

La Carta de las Naciones Unidas atribuye al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de velar por el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Ahora bien, en el desempeño de sus funciones el Consejo no actúa por sí y ante sí, como un "deus ex machina", sino que debe hacerlo en nombre de los miembros de la Organización. Conviene por tanto que su composición refleje adecuadamente la realidad de una comunidad de estados que bien entrado el siglo XXI es radicalmente distinta de la que vio nacer a las Naciones Unidas en 1945.

2) Una composición obsoleta como causa primera de la reforma

Nadie discute que la composición actual del Consejo -con 15 miembros, cinco permanentes y con derecho de veto (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia) y diez no permanentes que sirven por periodos de dos años- dista mucho de satisfacer las exigencias del conjunto que conforman los 193 de la Organización creada por la Carta de San Francisco. Esta falta de adecuación a una "base social" que poco tiene que ver en número, en distribución geográfica o en el peso relativo de muchos de sus miembros con la constituida por los 51 fundadores al término de la Segunda Guerra Mundial es una de las principales debilidades del Consejo. La ampliación en la categoría de no permanentes, aprobada en 1963 y que entró en vigor en 1965, de los seis iniciales a los diez actuales se ha quedado hace ya un tiempo muy corta. De ahí que la reforma figure de modo incontrovertible entre los asuntos prioritarios de la agenda de Naciones Unidas.

3) La sintonía en el diagnóstico y en los objetivos generales choca con discrepancias sobre medidas concretas

Pese a la coincidencia existente en que la reforma del Consejo es un imperativo impostergable, la convergencia de pareceres no va más allá del diagnóstico sobre su insuficiente representatividad y, si acaso, sobre los rasgos generales que deberían adornar al futuro Consejo: eficacia, transparencia, legitimidad, representatividad y responsabilidad. En cuanto a los remedios concretos que conviene suministrar al paciente las divergencias son, empero, profundas. Eso explica que el proceso de negociaciones se prolongue ya por más de veinte años, lo que, si hacemos caso del tango -alguna que otra sien plateada aparte- tampoco es nada.

4) La interconexión de los aspectos de la reforma exige una solución de conjunto

Cinco son los "temas" que aborda el proceso de reforma: si el Consejo debe ampliarse en las dos categorías de sus miembros o sólo en la de no permanentes; la cuestión del veto; el tamaño del futuro Consejo y los métodos de trabajo; la representación regional; y las relaciones del Consejo con la Asamblea General, el órgano plenario de la Organización. Estas cinco piezas de un todo están inextricablemente conectadas entre sí. Se debaten por separado por razón de método, pero la solución final deberá recaer sobre un paquete único e indivisible.

5) Un procedimiento de doble llave

La reforma del Consejo de Seguridad requiere el voto afirmativo de dos tercios de los miembros de la Organización. Para la entrada en vigor de una resolución de la Asamblea General sobre esta materia la Carta exige además su ratificación interna por un mínimo idéntico de países, dos tercios, incluidos los cinco miembros permanentes. Estos cinco tienen por tanto derecho de veto. Dada la rigidez del procedimiento, se requiere un compromiso que goce de un grado de consenso elevado para que la reforma pueda prosperar.

6) Los planteamientos de los principales grupos negociadores

6.1) El llamado G-4 -Alemania, Brasil, India y Japón- viene desplegando todas sus energías con el propósito de zanjar la reforma no más tarde de 2015, año en que Naciones Unidas cumple 70. Aspiran a convertirse en miembros permanentes, aunque renuncian, al menos en una etapa inicial, al privilegio del veto. Apoyan que dos países del continente africano adquieran también la condición de permanentes. El G-4 se siente arropado por una mayoría relativa de los miembros. Su tentación es presentar a la Asamblea más pronto que tarde un proyecto de resolución en favor de la ampliación en ambas categorías de miembros. Les retiene que no las tienen todas consigo de contar con apoyos bastantes como para superar el listón de los dos tercios (129 países). 

6.2) El L-69 y el CARICOM son los principales valedores del G-4. El primer grupo es una miscelánea de una cuarentena de países caribeños, asiáticos, pacíficos, africanos y algún iberoamericano; la Comunidad del Caribe agrupa a 14 miembros. Los dos ponen el acento en la urgencia de la reforma para acabar con la infra-representación en el Consejo de Asia (1 permanente y 2 no permanentes), Latinoamérica y el Caribe (2 no permanentes) y de África (3 no permanentes de una circunscripción de 54) sobre todo frente a la del Grupo de Estados de Europa Occidental y Otros (WEOG, en su acrónimo inglés) que cuenta con 3 permanentes y 2 no permanentes (los dos miembros restantes en el Consejo actual pertenecen a la región de Europa Oriental, uno de los cuales permanente). Dado que el desequilibrio afecta a las dos categorías de miembros, los grupos mencionados propugnan la ampliación en ambas. Su objetivo es que el Grupo africano dulcifique su posición –y deje de insistir en la equiparación de los futuros permanentes a los actuales en lo que hace al veto-, lo que se traduciría en un incremento sustancial -y, tal vez, decisivo- en el número de respaldos a la ampliación en las dos categorías.

6.3) El Grupo africano -los 54 Estados del continente- defiende el llamado consenso de Ezulwini (Suazilandia) que sellaron en 2005. Su posición se resume en exigir para el continente un aumento en dos asientos permanentes con veto y en otros tantos no permanentes dentro de un Consejo de Seguridad de 27 miembros. A simple vista parece una exigencia maximalista. Pero la alienta una defensa firme del principio de igualdad. Parte de la convicción de que si el veto perdura -y todo indica que así será-, una ampliación en la categoría de miembros permanentes debería necesariamente resultar en una equiparación plena, sin agravios comparativos, entre los cinco actuales y sus nuevos pares. La Unión Africana determinaría quienes de entre sus miembros ocuparían los dos asientos permanentes. Los aspirantes principales son Sudáfrica, Nigeria y Egipto

6.4) El Grupo árabe recela de las prisas. Apelan a la necesidad de un consenso amplio, que acomode en la mayor medida posible las posiciones de unos y otros. 
 
6.5) Estados Unidos, Reino Unido y Francia respaldan la ampliación del Consejo en ambas categorías y de forma expresa la aspiración de Alemania, Brasil, India y Japón de convertirse en permanentes. Aunque no forma parte directa de las negociaciones, tiene interés la propuesta francesa de un código de conducta por el que los cinco permanentes actuales renunciarían a interponer un veto cuando el Consejo deba afrontar situaciones de crímenes graves y masivos que pudieran tipificarse como genocidios, crímenes de guerra o crímenes de lesa humanidad. Al tratarse de una suerte de “acuerdo entre caballeros” no requeriría la reforma de la Carta. Habría, con todo, que acordar el mecanismo por el que se pondría en marcha la aplicación de tal compromiso. Reino Unido y Estados Unidos se han mostrado dispuestos a participar en debates al respecto. Rusia, por el contrario, se opone a recortar el uso del veto.

7) La posición de España y del grupo Unidos por el Consenso

España está alineada con otros 11 países en un grupo que lleva por nombre Unidos por el Consenso (UpC). Nuestros correligionarios son Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Italia, San Marino, Malta, Turquía, Pakistán, Corea del Sur y Canadá. China e Indonesia también participan en los intercambios internos de puntos de vista.

UpC aboga por un Consejo de Seguridad ampliado a 25 o 26 miembros únicamente en la categoría de no permanentes. Proponemos que los mandatos de los países más grandes se extiendan por más tiempo que los dos años actualmente establecidos con posibilidad de reelecciones inmediatas. Somos partidarios de la supresión del veto o, al menos, de una restricción normativa de su uso y de aumentar los requisitos para que opere. Nos parecen legítimos los planteamientos tendentes a obtener una mayor representación de latinoamericanos y caribeños y de asiáticos; respaldamos especialmente la pretensión de los países africanos de poner remedio a su actual relegación anacrónica (en 1945, con la práctica totalidad del continente bajo tutela colonial, sólo cuatro países africanos –Egipto, Etiopía, Liberia y Sudáfrica- estuvieron entre los fundadores). La posición de España y UpC también incrementa las posibilidades de servir en el Consejo para los países intermedios y pequeños.

 

Además de un Consejo de Seguridad más eficaz –con menos veto- y representativo, abogamos por una mayor transparencia y permeabilidad en sus trabajos al objeto de reforzar su legitimidad, así como por elevar la exigencia de rendir cuentas al conjunto de los miembros de la Organización a quienes se debe en virtud de lo establecido en la Carta (art. 24.1). Somos el grupo que más insiste en el carácter integral e indivisible de la reforma y en la necesidad de labrar un compromiso que agrupe a la práctica totalidad de los miembros frente a las prisas y los enfoques parciales de otros.

Como se ve, afrontamos el debate bien acompañados y pertrechados de argumentos de peso y calibre. Nos sabemos minoritarios, pero no tenemos dudas de que nuestros planteamientos son, en el fondo y en la forma, los más adecuados para lograr una reforma que se adapte a la realidad y a las necesidades de la sociedad internacional del siglo XXI marcada por el ritmo vertiginoso de las transformaciones, por los avances democratizadores y por la exigencia creciente de responsabilidad.      

8) Corolario: una reforma con vencedores y vencidos resultaría fallida

Una reforma impuesta por una mayoría a una minoría significativa de países tanto por su número cuanto por su importancia objetiva (véase, por ejemplo, la población agregada de los países de UpC más China e Indonesia) resultaría nociva para el sistema, pues a la postre, por fuertemente contestada, menoscabaría la legitimidad del Consejo de Seguridad. Si entre los minoritarios figurasen además, como es muy probable, uno o varios de los permanentes, un “triunfo” de tales características emularía a los de Pirro, pues la reforma en cuestión no llegaría a ver la luz en ausencia de la indispensable ratificación de todos y cada uno de los P-5.

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